Programové vyhlásenie vlády SR 2010 v oblasti financie a realita 2012

Situácia s ktorou bola v oblasti verejných financií konfrontovaná novonastupujúca vláda koncom júla 2010 bola skutočne nezávideniahodná. Dva posledné roky vlády Roberta Fica znamenali pre Slovensko enormné deficity atakujúce hranicu takmer 8% HDP ročne a následný priam alarmujúci nárast verejného dlhu. Do roku 2006 v SR klesal verejný dlh z úrovne 30,5% HDP na minimum 27,7% HDP v roku 2008 no krízové roky 2009 a 2010 znamenali súhrnne skok o viac ako 15% HDP (deficit za rok 2009 znamenal príspevok k tomuto trendu o 7,7% HDP pričom deficit v roku 2010 dosiahol ešte vyššiu hodnotu 7,9% HDP; nominálne dlh vzrástol o viac ako 10 mld. eur pričom sa to udialo najmä v dôsledku enormného nárastu štátneho dlhu keďže príspevok dlhu ostatných zložiek verejnej správy nebol až taký výrazný) až na súčasnú úroveň približne 44% HDP (v absolútnom vyjadrení približne 31 mld. eur).

Závažnosť celého problému umocňuje aj fakt, že predchádzajúca vláda úplne ignorovala prípravu rozpočtu na rok 2011, nepripravila ani len makro východiská pre povolebný rozpočet a zabrzdila vydanie štátneho záverečného účtu za rok 2009 (prvé čísla o finálnom hospodárení v roku 2009 boli publikované až deň po voľbách 2010, pričom neskôr muselo dôjsť k revidovaniu tohto dokumentu keďže neodzrkadľoval skutočnosť a deficit bol aj v dôsledku krízy ešte vyšší ako sa pôvodne predpokladalo).V takejto situácii bolo po voľbách nevyhnutné urýchlene situáciu riešiť a nová vláda sa priamo v Programovom vyhlásení vlády (PVV) zaviazala obnoviť poriadok vo verejných financiách¹.

Po nástupe novej vlády do funkcie sa nakoniec podarilo zastabilizovať situáciu a aj urýchlene pripraviť rozpočet na rok 2011 pričom deficit sa podarilo znížiť opatreniami tak na strane príjmov ako aj výdavkov verejných financií. Ak vôbec možno tento rozpočet v skratke charakterizovať, tak asi najvýstižnejšie slovné spojenie by bolo „síce stabilizujúci, ale narýchlo pripravený, málo ambiciózny a opäť výrazne deficitný“. Tempo konsolidácie mohlo byť ešte výraznejšie v prípade, že by sa vláda rozhodla pre výraznejšie škrty predovšetkým na výdavkovej strane rozpočtu. K úsporám síce došlo aj v tejto oblasti, no paradoxne pravicová vláda sa rozhodla ísť cestou zvyšovania daní (tak priamych ako aj nepriamych) a odvodov (predovšetkým sa jednalo o výrazné zvýšenie minimálneho vymeriavacieho základu pri zdravotnom poistení u samoplatcov, ale aj pomerne výrazného zvýšenia odvodového zaťaženia živnostníkov).

V oblasti priamych daní formálne nedošlo k narušeniu mechanizmu „rovnej“ dane, no došlo k pomerne výraznej úprave a znížení nezdaniteľného minima, čo v konečnom dôsledku znamená proporčné zvýšenie efektívnej daňovej sadzby a tým aj de facto zvýšenie celkového daňového zaťaženia pri dani z príjmov fyzických osôb². Okrem zníženia nezdaniteľného minima sa tiež zrušila nezdaniteľná časť základu dane na účelové sporenie, životné poistenie a doplnkové dôchodkové sporenie, čiže v konečnom dôsledku aj toto opatrenie znamenalo nárast celkového daňového zaťaženia v porovnaní s predošlou vládou a rokom 2010.

Ďalšou oblasťou daňovej politiky v ktorej boli vykonané zmeny sú nepriame dane a to predovšetkým zavedenie tzv. „Ficovej dane“ čím bolo označené „dočasné“ zvýšenie sadzby DPH o 1% na 20% do momentu než sa deficit verejných financií nezníži pod 3% HDP (podľa pôvodného plánu sa tak má stať v roku 2013). Zmeny v tejto oblasti sa nedotkli minulou vládou zníženej 10% sadzby DPH na lieky a knihy. V rámci nepriamych daní došlo tiež k úprave a zvýšeniu viacerých spotrebných daní.

Súhrnne všetky tieto opatrenia znamenali snahu konsolidovať verejné financie a plán znížiť deficit v roku 2011 pod 5 % HDP. Či sa tento cieľ podarilo naplniť uvidíme až zo štátneho záverečného účtu za rok 2011 no plán konsolidácie a základný cieľ vlády (uvedený aj v rozpočte na rok 2012) počíta s tým, že deficit by mal do roku 2013 klesnúť pod 3% HDP. Nakoľko bol tento cieľ reálny uvidíme v najbližšom období, no každopádne plán konsolidácie a aj samotný rozpočet verejnej správy na roky 2012-2014 bol postavený na veľmi nereálnych makro prognózach čo sa ukázalo v priebehu roka 2011. Ešte v auguste 2011 sa rátalo so 4,8%-ným rastom HDP v roku 2012 no postupne boli tieto prognózy korigované na 3,4% HDP, neskôr, koncom roka 2011 bol odhad rastu na úrovni 1,7% HDP a najnovšia korigovaná prognóza hovorí 1,1%-nom raste slovenskej ekonomiky v roku 2012. Tak či tak plán konsolidácie a aj rozpočet samotný je postavený na predpoklade rastu, pričom sme svedkami evidentného spomalenia ekonomík najväčších obchodných partnerov SR a samotná Európska komisia predpokladá na rok 2012 príchod „miernej recesie“ a teda poklesu HDP a to predovšetkým v krajinách eurozóny. Ak teda rozpočtu na rok 2012 priradiť nejaký prívlastok, bolo by vhodné označiť ho za „síce lepšie a odbornejšie pripravený, no postavený na nereálnych predpokladoch“.

Vláde sa teda podarilo stabilizovať verejné financie a zabrániť ich rozvratu, no napriek snahe o konsolidáciu sama prispela dodatočným deficitným financovaním verejných výdavkov ku kulminácii verejného dlhu, ktorý dosiahne v roku 2012 48% HDP, čo je opäť nové historické maximum (podľa rozpočtu na roky 2012-2014 by mal dokonca hrubý dlh verejnej správy dosiahnuť hodnotu 50% HDP a v absolútnom vyjadrení tak presiahnuť 40 mld. eur na prelome rokov 2013 a 2014). Práve s týmto problémom súvisí aj ďalší cieľ z Programového vyhlásenia vlády (PVV)³.

Prijatie ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti naprieč politickým spektrom je nepopierateľným úspechom a splneným sľubom vlády Ivety Radičovej, no už teraz možno vysloviť pochybnosti nad tým, či táto „dlhová brzda“, ktorá nadobudla účinnosť pár dní pred voľbami 2012 vôbec do budúcna skutočne „brzdiť“ bude. V snahe nájsť širokú podporu v parlamente (za finálnu podobu zákona nakoniec hlasovalo 146 zo 147 prítomných poslancov) sa jednak zúžila oblasť, ktorú zákon upravuje (celý zákon má nakoniec 12 strán, boli vypustené záväzné výdavkové stropy, naviac zákon neupravuje ani nepostihuje deficity, ale len výšku dlhu, ktorá naviac nie je stanovená absolútne, ale relatívne vo vzťahu k HDP pričom prechodným ustanovením sa samotný dlhový strop do roku 2017 nastavil až do výšky 60% HDP pričom eventuálna najhoršia sankcia, ktorá z neplnenia hrozí je hlasovanie o dôvere vláde čo v prípade stabilnej väčšiny v parlamente neznamená nejaké zásadné ohrozenie pozície vlády, ktorá by sa rozhodla pokračovať v ceste deficitného financovania a zadlžovania). Každopádne Slovensko si ďalšie zadlžovanie po problémoch s umiestnením emisií dlhopisov v roku 2011 ako aj po ďalšom znížení ratingu začiatkom roka 2012 dovoliť nemôže a je vždy lepšie takýto zákon (naviac ústavný) mať ako nemať vôbec žiaden. No až budúcnosť ukáže či bude skutočným „bičom na politikov“ a „dlhovým stropom“ alebo skôr nie.

Medzi ďalšie ambiciózne ciele vlády patrila avizovaná veľká odvodová reforma ktorá mala zahŕňať aj zavedenie odvodového bonusu, hoci v samotnom PVV bol tento cieľ naformulovaný pomerne neexaktne⁴. Konečný osud odvodového bonusu bol do značnej miery determinovaný neexistenciou dohody na finálnej podobe tohto opatrenia tak pri formulácii samotného PVV ako aj neskôr pri rokovaniach kde sa podarilo nájsť zhodu len na čiastkových opatreniach celej odvodovej reformy ako je napríklad superhrubá mzda, či zlúčenie výberu daní, odvodov a ciel cez daňové a neskôr finančné úrady. Z viacerých uhlov pohľadu však ide len o čiastkový úspech a v konečnom dôsledku premárnenú šancu dotiahnuť tieto daňovo-odvodové reformy do úspešného konca a nastaviť celý systém tak aby bol dlhodobo udržateľný. Počas tohto obdobia však boli s daňovou správou a riaditeľstvom skôr spájané viaceré kauzy a hašterenie politikov než nejaké koncepčné zmeny a snaha posunúť veci k lepšiemu. Do budúcna tak naďalej práve táto oblasť predstavuje z pohľadu reforiem asi najväčšiu výzvu.

Celkové pôsobenie tejto vlády možno zhodnotiť určite pozitívne aj napriek všetkým nedostatkom, ktoré boli uvedené. Išlo však len o mierne proreformnú vládu s veľkými ambíciami no aj s veľkými vnútornými rozpormi pri hľadaní konkrétnych riešení. V súvislosti verejným obstarávaním možno za najväčší úspech označiť opatrenie, ktoré bolo prijaté hneď v prvých dňoch vlády a tým je zverejňovanie všetkých zmlúv a tým aj finančných transakcií týkajúcich sa verejných zdrojov na internete pričom toto zverejnenie je podmienkou účinnosti týchto zmlúv. Možno sa to naoko nezdá byť až tak výrazné opatrenie, no z pohľadu nakladania s verejnými zdrojmi a transparentnosti verejných financií je to nepochybne významný krok vpred. Za necelý rok a pol sa v oblasti verejných financií udialo paradoxne viac pozitívnych zmien ako počas štyroch rokov vlády predošlej a vláda tak rozhodne prispela k stabilizácii a miernemu zlepšeniu situácie. Z viacerých dôvodov sa však nepodarilo plne nadviazať na reformné úsilie v minulosti a zostáva tak len dúfať, že sa do budúcna vytvorí priestor na dotiahnutie týchto reforiem do úspešného konca.

Poznámky pod čiarou:

1) Priamo v PVV sa píše: „Pre Slovensko je veľmi dôležité zastaviť zadlžovanie budúcich generácií. Výrazné zníženie deficitu verejných financií umožní, aby vláda začala ku koncu volebného obdobia znižovať podiel verejného dlhu na hrubom domácom produkte.“ 
2) Zníženie nezdaniteľného minima v absolútnom vyjadrení oproti roku 2010 predstavovalo približne 466 eur, pričom treba podotknúť, že nezdaniteľné minimum bolo najprv v rokoch 2009 a 2010 zvýšené ako súčasť protikrízových opatrení na 22,5-násobok životného minima, no práve v roku 2011 sa znížilo na pôvodnú úroveň 19,2-násobku čím de facto „pravicová“ vláda celkové daňové zaťaženie zvyšovala po tom, čo počas krízy „ľavicová“ vláda minimálne v oblasti nízko príjmových skupín znižovala. 
3) Vláda sa v PVV zaviazala, že „...obnoví poriadok vo verejných financiách. Predloží do Národnej rady SR návrh ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti (tzv. rozpočtová ústava), ktorý definuje jasné pravidlá disciplíny a transparentnosti vo verejných financiách. Cieľom tohto návrhu bude, aby vlády v budúcnosti už nemohli klamať občanov o skutočnom vývoji ich hospodárenia prostredníctvom rôznych trikov. Vláda SR zavedie záväzné výdavkové stropy, čím bude vláda vždy nútená rozhodovať o tom, ako rozdelí vopred definovaný objem zdrojov medzi rôzne priority. Vytvorí štíhlu nezávislú inštitúciu, ktorá bude kontrolovať vývoj verejných financií a pravidelne o ňom informovať verejnosť...“ 
4) Konkrétne išlo o túto formuláciu v PVV: „Vláda SR presadí zásadnú reformu a zjednodušenie odvodového systému s cieľom zefektívniť tento systém. Presunie odvodovú povinnosť na zamestnanca a zavedie superhrubú mzdu s príslušným navýšením hrubej mzdy. Zavedie odvodový bonus za predpokladu fiškálnej neutrality a zohľadnenia dosahov na marginalizované skupiny.“

Odkazy:

• Kavický, R. (2011): Celkový ekonomický vývoj. In: Kollár, M.- Mesežnikov, G.- Bútora, M. (editori): Slovensko 2010. Správa o stave spoločnosti a demokracie a o trendoch na rok 2011. Inštitút pre verejné otázky, Bratislava. 
• Programové vyhlásenie vlády SR na obdobie rokov 2010 - 2014. Dostupné na: http://www.vlada.gov.sk/programove-vyhlasenie-vlady-sr-na-obdobie-rokov-2010-2014/

Autor:
Radovan Kavický (1984) študoval financie na Národohospodárskej fakulte Ekonomickej univerzity v Bratislave a na London School of Economics and Political Science. Od roku 2009 pôsobí v Centre pre ekonomické a sociálne analýzy M.E.S.A. 10, kde sa zaoberá predovšetkým makroekonomickými analýzami, hospodárskou politikou, bankovníctvom, problematikou finančnej regulácie, menovou a fiškálnou politikou. Predtým pôsobil v Inštitúte pre ekonomické a sociálne reformy INEKO na Projekte HESO (Hodnotenie ekonomických a sociálnych opatrení). Od roku 2008 je členom odbornej poroty Zlatej mince.